從監管沙盒到制度創新：台灣金融科技立法的下一步

台灣在 2018 年通過《金融科技發展與創新實驗條例》，成為亞洲最早建立監管沙盒制度的法域之一。這項立法展現了台灣擁抱金融創新的決心，但七年過去，我們必須坦誠面對一個事實：監管沙盒是起點而非終點。全球金融科技的發展速度已遠遠超越了沙盒實驗的框架——從穩定幣的全球流通到 AI 驅動的信用評估，從嵌入式金融（embedded finance）到去中心化金融（DeFi）的興起，台灣的金融法制體系正面臨全面升級的迫切需求。作為一位在英國劍橋大學替代金融研究中心（CCAF）從事全球金融科技監管比較研究，並長期以法學博士的訓練關注金融法制設計的學者，我認為台灣需要的不只是修補既有法規的縫隙，而是一次以制度創新為核心的立法範式轉換。

一、沙盒的成績與侷限：七年回顧

台灣的監管沙盒制度（正式名稱為「金融科技創新實驗」）師法英國金融行為監管局（Financial Conduct Authority, FCA）於 2016 年首創的 Regulatory Sandbox 模式。其核心理念是：在一個受控的環境中，允許金融科技業者暫時豁免部分法規要求，以實驗性質提供創新金融服務。如果實驗成功，監管機構再據此修改法規以容納創新。^[1]

台灣沙盒制度的設計有其可取之處。相較於部分國家僅由行政命令授權的沙盒機制，台灣以專法立法的形式賦予沙盒明確的法律地位，這在法治層面是更為嚴謹的做法。然而，七年的實踐也暴露出幾個結構性的侷限。

第一，沙盒的申請門檻與審查流程過於繁瑣。從申請到核准，往往需要六至九個月的時間。對於追求速度的金融科技新創而言，這個時間成本可能足以消耗掉其競爭優勢。相較之下，新加坡金融管理局（Monetary Authority of Singapore, MAS）推出的「Sandbox Express」將審查時間壓縮至 21 個工作日，大幅降低了新創企業的等待成本。^[2]

第二，沙盒畢業後的「法規銜接」機制不足。沙盒實驗成功後，業者需要取得正式的金融執照才能營運。但台灣現行的金融法規——銀行法、保險法、證券交易法——是為傳統金融業態設計的，其分業監管的架構難以容納跨領域的金融科技服務。一家同時涉及支付、借貸與保險科技的新創企業，可能需要同時申請多張執照，面對多個監管機關——這正是沙盒制度試圖繞過的問題，但在畢業後又重新出現。

第三，沙盒機制本質上是「案例式」的，缺乏系統性的制度建設效果。每一件沙盒申請都是個案處理，即使實驗成功，其經驗也不必然轉化為普遍適用的法規修訂。在我於劍橋 CCAF 參與全球金融科技監管研究的過程中，這個問題在多國的沙盒制度中都可以觀察到——沙盒成功產出了個案創新，但未能催生系統性的制度改革。英國 FCA 後來也意識到這個問題，因此在沙盒之外另行推出了「永久性的新授權途徑」（permanent new authorization pathways），讓特定類型的金融科技企業可以在不進入沙盒的情況下直接取得營運資格。^[3]

這些侷限並非台灣獨有，但它們共同指向一個清楚的結論：監管沙盒是金融科技法制現代化的第一步，但絕不是最後一步。台灣的金融科技立法需要從「沙盒思維」升級為「制度創新思維」。

二、國際前沿：英國、新加坡與歐盟的制度競賽

要為台灣的下一步立法找到方向，我們需要理解全球金融科技法制的最新發展。三個法域的經驗尤為值得深入分析。

英國 FCA 的「成果導向監管」（outcomes-based regulation）代表了一種根本性的監管哲學轉型。傳統的金融監管是「規則導向」（rules-based）的——法規細緻地規定業者必須做什麼、不能做什麼。但面對金融科技的快速迭代，規則導向的監管永遠慢半拍。FCA 的回應是轉向成果導向——不規定業者必須採用何種技術或流程，而是要求業者達成特定的消費者保護成果（如「確保消費者得到公平對待」），至於如何達成則由業者自行設計。這種監管哲學為創新留出了巨大的空間，但也對監管機構的專業能力提出了更高的要求——它需要監管者有能力判斷業者的創新方案是否真正達成了預期成果。^[4]

新加坡 MAS 的「模組化牌照」（modular licensing）體系是另一個重要的制度創新。2020 年，MAS 推出了《支付服務法》（Payment Services Act, PSA），以「活動型」（activity-based）而非「機構型」（institution-based）的邏輯重新設計金融牌照體系。在這個框架下，金融科技企業根據其實際從事的活動（如數位支付、跨境匯款、數位代幣交易等）申請對應的牌照模組，而非申請一張涵蓋所有業務的全牌照。這不僅降低了新創企業的合規成本，也讓監管機構能夠更精準地針對不同風險水準的活動施加不同強度的監管。^[5]

歐盟的《加密資產市場監管規則》（Markets in Crypto-Assets Regulation, MiCA）則代表了全球首次以全面性立法規範加密資產市場的嘗試。MiCA 於 2023 年正式生效，為穩定幣發行、加密資產服務提供者（CASP）的授權與監管、以及市場操縱的防範提供了統一的法律框架。MiCA 的意義在於：它終結了歐盟各成員國在加密資產監管上的碎片化狀態，為企業提供了單一市場的合規確定性。然而，MiCA 也面臨批評——部分業界人士認為其合規要求過於繁重，可能迫使較小的加密資產企業轉移至法規更寬鬆的法域。^[6]

這三個法域的經驗揭示了金融科技法制演進的共同方向：從「分業監管」走向「活動監管」，從「規則導向」走向「成果導向」，從「個案豁免」走向「系統性框架」。台灣的下一步立法需要在這些趨勢中找到適合自身條件的路徑。

三、台灣的結構性問題：分業監管的困境

台灣金融科技法制面臨的最大結構性障礙，是其分業監管的體制架構。台灣的金融監管以「機構別」為基礎——銀行局管銀行、保險局管保險、證券期貨局管證券——每個局都有各自的法規體系、監管邏輯與行政文化。這個架構在傳統金融業態下運作順暢，但在金融科技的時代卻成為制度創新的瓶頸。^[7]

金融科技的本質特徵之一是跨域融合。一個數位銀行平台可能同時提供存貸、支付、保險與投資服務；一個嵌入式金融解決方案可能將金融功能嵌入電商、社群媒體或交通運輸平台之中。在分業監管的框架下，這些跨域服務面臨「監管不確定性」——業者不確定應向哪個監管機關申請牌照，而監管機關之間也可能出現管轄權的重疊或空白。

更深層的問題在於監管思維的轉型。在我與多國金融監管官員的交流中，我觀察到一個普遍的現象：金融監管機構的首要目標是「防範風險」，而金融科技的本質則是「創造新的可能性」。這兩種思維模式之間存在張力。優秀的金融科技立法需要在風險防範與創新促進之間找到動態平衡——而這個平衡點不是固定的，它隨著技術發展、市場成熟度與社會接受度的變化而移動。

台灣金管會近年來已展現出積極擁抱金融科技的態度，包括推動開放銀行（Open Banking）、核准純網路銀行、推進電子支付的整合等。但這些作為主要是在既有法規框架內的「漸進式改良」。我認為，台灣需要的是一次「結構性改革」——重新思考金融監管的基本架構，使其能夠更有機地回應金融科技帶來的跨域融合趨勢。

此外，台灣的金融科技法制還面臨一個特殊的國際面向。台灣不是國際金融監管標準制定機構（如金融穩定委員會 FSB、巴塞爾銀行監理委員會 BCBS）的正式成員，這意味著台灣在國際金融監管標準的形成過程中缺乏直接的話語權。但台灣可以透過「主動對標」（proactive alignment）——即主動將國際最佳實踐融入國內法規——來彌補參與權的不足。在法制品質與國際相容性上的追求，本身就是一種軟實力的展現。^[8]

四、立法建議：台灣金融科技法制的六項提案

基於國際比較分析與台灣現況的診斷，我提出以下六項具體的立法建議：

提案一：制定《金融科技基本法》。台灣需要一部上位法，為金融科技的監管提供統一的原則與框架。這部法律不應取代銀行法、保險法等既有法規，而應作為指導性的「框架法」——明確金融科技監管的基本原則（如科技中立、風險比例、消費者保護、跨境協調），建立跨監管機關的協調機制，並授權主管機關以行政規則的方式靈活回應新興的金融科技業態。英國的《金融服務與市場法》（Financial Services and Markets Act, FSMA）2023 年修訂版中納入的「創新促進」（innovation facilitation）條款，可作為參考。^[9]

提案二：引入「活動型」牌照體系。借鑑新加坡 PSA 的經驗，在《金融科技基本法》的框架下建立以「活動」而非「機構」為基礎的牌照體系。根據金融科技企業實際從事的活動（數位支付、借貸中介、數位資產交易、智能投顧等），設計對應的牌照模組，讓企業根據業務範圍組合所需牌照。每個模組對應不同的資本要求、合規義務與風險管理標準——活動風險越高，監管要求越嚴格。

提案三：建立「監管科技」（RegTech）基礎設施。監管的現代化不能只靠法規的更新，還需要監管工具的升級。台灣應投入資源建設監管科技基礎設施——包括即時報告系統（讓監管機構能夠近乎即時地掌握金融科技企業的營運狀況）、機器可讀法規（machine-readable regulation，讓合規檢查能夠自動化）、以及監管 API（讓監管機構與被監管企業之間的數據交換標準化）。這些基礎設施不僅能提升監管效率，也能大幅降低金融科技企業的合規成本。

提案四：制定台灣版的加密資產監管框架。台灣目前對加密資產的監管仍停留在「以洗錢防制為核心」的階段——虛擬資產服務提供者（VASP）需向金管會申報並遵守反洗錢義務，但缺乏全面性的業務監管框架。參考歐盟 MiCA 的架構，台灣應制定涵蓋穩定幣發行、加密資產交易所營運、加密資產託管、以及消費者保護的完整法規。特別是穩定幣——隨著全球主要穩定幣（如 USDT、USDC）的流通規模持續擴大，台灣需要明確穩定幣的法律性質、發行要件與準備金要求。^[10]

提案五：建立「金融科技跨境合作協定」機制。金融科技天然具有跨境特性。台灣應積極與主要金融科技中心（如新加坡、英國、日本、澳洲）建立金融科技監管的雙邊合作協定——涵蓋監管資訊共享、沙盒畢業企業的跨境准入、以及金融科技專業人才的交流。新加坡 MAS 已與超過 30 個法域簽署了金融科技合作協定（FinTech Cooperation Agreement），台灣在這方面的佈局仍有巨大的空間。

提案六：在金管會設立「金融創新辦公室」。一個專責推動金融創新的制度性窗口，不僅是業者的單一聯絡點，更應承擔法規研究、國際趨勢追蹤、與其他政府機關協調的功能。這個辦公室應具備足夠的人事獨立性與專業多元性——除了傳統的金融與法律專業，還應納入科技、數據科學、行為經濟學等跨域人才。在我主持浙江大學 MBA 課程的經驗中，最有效的組織創新往往來自跨專業的團隊組合，金融監管也不例外。^[11]

五、制度願景：讓法規成為創新的基礎設施

回顧全球金融科技法制的演進，一個清晰的趨勢正在浮現：最成功的金融科技中心，不是監管最寬鬆的地方，而是法規最清晰、最可預測、最具國際相容性的地方。企業選擇在新加坡、英國、瑞士落地，不是因為這些地方「沒有監管」，而是因為它們的監管框架讓企業能夠準確地計算合規成本、預測監管風險，並以此為基礎制定長期商業策略。

換言之，優質的金融法規不是創新的障礙，而是創新的基礎設施——就像道路之於交通、港口之於貿易。當法規為創新提供清晰的遊戲規則時，資本、人才與企業就會聚集。在我為世界銀行進行的多國金融科技監管比較研究中，這個結論一再得到驗證：法規品質與金融科技生態系的活力之間，存在顯著的正相關。^[12]

台灣擁有實現這個願景的條件。我們有亞洲最成熟的民主法治體系之一，有高素質的金融從業人員與技術人才，有活躍的金融科技新創生態。缺少的是一次系統性的法制升級——將這些散落的優勢整合為一套具有國際競爭力的金融科技監管框架。

這次立法改革的意義，遠超越金融科技產業本身。它是台灣展現「制度創新」能力的一次機會——向國際社會證明，一個中小型民主法治國家，有能力在全球金融治理的前沿議題上提出具有啟發性的制度方案。在名古屋大學攻讀法學博士的歲月中，我深受日本法學界「比較法」傳統的薰陶——法律的進步從來不是閉門造車，而是在比較、借鑑與本土化的過程中實現的。台灣的金融科技立法同樣如此：它需要充分吸收國際最佳實踐，但最終必須回應台灣自身的市場結構、社會需求與發展階段。

從監管沙盒到制度創新，不只是一個法規升級的問題——它是台灣能否在全球金融科技競賽中從「跟隨者」轉變為「標準制定者」的戰略選擇。這個選擇的窗口正在縮小，但尚未關閉。^[13]