央行數位貨幣的治理挑戰：法律框架與政策選擇

央行數位貨幣（Central Bank Digital Currency, CBDC）正從概念研究走向實際部署，全球已有超過 130 個國家與地區啟動了不同階段的 CBDC 探索計畫。作為一位法學博士出身、長期投入金融科技監管研究的學者，我在劍橋大學替代金融研究中心與世界銀行的工作中，持續關注 CBDC 的發展。我的核心觀察是：CBDC 的技術設計問題已大致明確，但其治理挑戰——法律框架的缺口、隱私權的衝突、跨境支付的協調——才是決定其成敗的關鍵。本文從設計選擇、法律框架、隱私爭議與跨境治理四個維度，剖析 CBDC 面臨的核心治理挑戰，並提出政策建議。

一、CBDC 的緣起與時代背景

要理解 CBDC 為何在近年成為全球央行的優先議題，需要回顧三股交匯的力量。

第一股力量是現金使用的急劇下降。在瑞典，現金交易佔零售支付的比例已從 2010 年的約百分之四十降至今日的不到百分之十。中國的行動支付普及率更是全球之冠——在杭州、深圳等城市，現金幾乎已從日常交易中消失。我在浙江大學任教期間的親身體驗印證了這一點：從校園餐廳到街邊攤販，手機支付是唯一通用的交易方式。這種趨勢帶來了一個根本性的問題：當公眾不再使用央行發行的貨幣（即現金）進行日常交易時，央行在貨幣體系中的角色是否會被邊緣化？CBDC 被視為央行維持其貨幣主權地位的回應。^[1]

第二股力量是私人數位貨幣的挑戰。2019 年 Facebook 發布 Libra 白皮書，計畫推出一種以一籃子法定貨幣為錨定的全球穩定幣。儘管 Libra 在各國監管機構的強烈反對下最終未能實現，但它的衝擊是深遠的——它迫使全球央行正視一個可能：如果科技巨頭發行的數位貨幣被廣泛採用，傳統的貨幣政策傳導機制可能被嚴重削弱。國際清算銀行（BIS）在 2019 年的年度報告中首次使用了「Big Tech in Finance」的概念，標誌著央行界對科技巨頭進軍金融領域的系統性警覺。^[2]

第三股力量是金融包容的政策目標。在世界銀行的研究中，我深刻體會到金融排斥（financial exclusion）的嚴重性——全球仍有約 14 億成年人沒有銀行帳戶，他們無法享受儲蓄、信貸、保險等基本金融服務。對於這些「無銀行帳戶人口」（unbanked population），CBDC 提供了一個可能的解方——透過手機而非銀行帳戶來提供央行貨幣的直接使用權。巴哈馬的 Sand Dollar（全球首個正式推出的 CBDC）與奈及利亞的 eNaira，都將金融包容列為核心政策目標。^[3]

然而，這三股力量的交匯也帶來了深刻的緊張關係。維護貨幣主權可能與保障公民隱私相衝突；促進金融包容可能與防範洗錢風險相矛盾；提升支付效率可能與維護金融穩定相對立。正是這些張力，構成了 CBDC 治理挑戰的核心。

二、設計選擇：帳戶型 vs. 代幣型的治理意涵

CBDC 的技術設計看似純粹的工程問題，但每一個技術選擇背後都蘊含著深刻的治理意涵。作為法學研究者，我特別關注兩個關鍵的設計維度：帳戶型（account-based）vs. 代幣型（token-based），以及直接發行 vs. 中介發行。

帳戶型 CBDC 的運作邏輯類似於現有的銀行帳戶——用戶在央行（或其授權的中介機構）開設帳戶，CBDC 餘額記錄在帳戶系統中，交易透過帳戶間的餘額調整來完成。這種模式的技術實現相對簡單，與現有的支付基礎設施高度相容，但其核心問題在於：它要求用戶身份的完整驗證。每一筆交易都與可辨識的帳戶持有人掛鉤，這意味著央行或中介機構能夠追蹤所有交易記錄。

代幣型 CBDC 的運作邏輯則更類似於現金——CBDC 以「數位代幣」的形式存在，交易的驗證不依賴帳戶身份，而是依賴代幣本身的真偽。這種模式的最大優勢在於匿名性——至少在理論上，代幣型 CBDC 可以實現類似現金的匿名交易。但其挑戰在於：完全匿名的數位貨幣可能成為洗錢、恐怖主義融資與逃稅的工具。^[4]

在實踐中，大多數 CBDC 計畫選擇了「混合型」方案——在小額交易中提供一定程度的匿名性，在大額交易中要求身份驗證。中國的數位人民幣（e-CNY）採用了「分級匿名」設計：最低級別的錢包僅需手機號碼即可開設，交易限額較低；更高級別的錢包則需要銀行帳戶、身份證件等更完整的身份驗證，相應地享有更高的交易限額與餘額上限。歐洲央行在其數位歐元（Digital Euro）的設計討論中，也明確將「離線小額支付的匿名性」列為核心設計原則之一。

從治理的角度看，帳戶型 vs. 代幣型的選擇，實質上是一個「國家控制力 vs. 公民自由」的光譜。帳戶型賦予國家更強的監控與管理能力，但可能侵蝕公民的金融隱私；代幣型保護了公民的匿名權利，但可能增加金融犯罪的風險。每個國家在這個光譜上的定位，取決於其法律傳統、政治制度與社會價值觀。

直接發行 vs. 中介發行是另一個關鍵維度。「直接模式」讓公眾直接在央行開設帳戶，省去了商業銀行的中介角色。「中介模式」（或「雙層架構」）則讓央行將 CBDC 批發給商業銀行，再由銀行分發給公眾。絕大多數央行選擇了後者——原因很簡單：如果央行直接面對數以億計的零售用戶，不僅技術負擔巨大，更會從根本上顛覆現有的銀行體系。商業銀行的存款基礎可能被大量轉移至央行帳戶，造成「數位擠兌」（digital bank run），危及金融穩定。中國的數位人民幣便採用了「雙層架構」——央行負責發行與管理，而工商銀行、農業銀行等大型商業銀行以及支付寶、微信支付等支付平台負責面向用戶的服務。^[5]

三、法律框架的缺口：CBDC 的「法律真空」

在劍橋的研究中，我發現 CBDC 面臨的最被低估的挑戰，不是技術或經濟問題，而是法律框架的系統性缺口。現行的貨幣法、央行法與支付法，大多是在紙鈔與硬幣的時代制定的，並未預見數位形式的央行貨幣。

第一個缺口是「法定貨幣」（legal tender）的定義問題。在大多數國家的法律中，「法定貨幣」僅指央行發行的紙鈔與硬幣。這意味著，除非修改法律，CBDC 在法律上可能不具備「法定貨幣」的地位——商家可以合法地拒絕接受 CBDC 支付。中國在 2023 年的《中國人民銀行法》修訂草案中，明確將「數位形式的人民幣」納入法定貨幣的定義，是少數提前解決這一問題的案例。歐洲央行則仍在推動歐盟立法，以確保數位歐元獲得法定貨幣地位。^[6]

第二個缺口是央行的法定權限問題。許多央行的組織法（central bank act）僅授權其發行「紙鈔」（banknotes）與「硬幣」（coins），並未包含「數位貨幣」。在嚴格的法律解釋下，央行發行 CBDC 可能超越其法定權限（ultra vires）。國際貨幣基金組織（IMF）在 2020 年的一項研究中，對 174 個 IMF 成員國的央行法進行了審查，發現其中僅有不到百分之二十的央行法明確允許發行數位形式的貨幣。^[7]

第三個缺口是數據保護法與反洗錢法之間的衝突。CBDC 的交易數據必然涉及個人資訊的收集與處理，因此須遵守數據保護法規（如歐盟的 GDPR）。但同時，CBDC 的運營也必須符合反洗錢（AML）與客戶盡職調查（KYC）的要求——而這些要求本質上需要收集與分析用戶的交易模式和身份資訊。這兩套法律體系之間存在內在的張力：數據保護法要求「最小化收集」（data minimization），反洗錢法則要求「全面監控」（comprehensive monitoring）。如何在兩者之間取得平衡，是 CBDC 法律設計中最具挑戰性的問題之一。

第四個缺口是破產法與消費者保護法的適用問題。在雙層架構下，如果負責分發 CBDC 的中介機構（如商業銀行或支付平台）破產，用戶持有的 CBDC 是否受到保護？在傳統的銀行存款體系中，存款保險制度為存款人提供了一定額度的保障。但 CBDC 在法律性質上不是「存款」——它是央行的直接負債（direct liability），中介機構僅扮演「通道」角色。這意味著，理論上 CBDC 不應受到中介機構破產的影響。但在實踐中，如果中介機構的 IT 系統發生故障或數據遺失，用戶可能面臨無法取回 CBDC 的困境——而現行的消費者保護法並未針對這種情境做出規範。

這些法律缺口的存在，提醒我們一個根本性的觀點：CBDC 不僅是技術創新，更是法律創新。任何國家在推出 CBDC 之前，都需要進行全面的法律審查與修訂——這是一項耗時但不可或缺的基礎工程。^[8]

四、隱私與監控：CBDC 的核心倫理困境

在所有 CBDC 的治理挑戰中，隱私問題是最具倫理深度的議題。作為法學研究者，我認為隱私不僅是一項法律權利，更是自由社會的基礎設施——而 CBDC 的設計選擇，可能從根本上改變國家與公民之間的權力平衡。

現金的匿名性是一種「預設隱私」（privacy by default）。當你用紙鈔購買一杯咖啡時，沒有任何機構知道這筆交易——不知道你買了什麼、在哪裡買的、花了多少錢。這種匿名性不是刻意設計的，而是紙鈔作為實體物件的自然屬性。但 CBDC 是數位的——每一筆交易都是一條數據記錄，理論上可以被追蹤、分析和儲存。如果 CBDC 取代了現金，而 CBDC 的交易記錄對央行或政府完全透明，那麼國家便獲得了前所未有的監控能力——它可以知道每一個公民的每一筆消費，從日常購物到政治捐款。^[9]

這種擔憂並非杞人憂天。在與多國政策制定者的交流中，我多次聽到「可程式性」（programmability）被列為 CBDC 的潛在功能——即央行可以對 CBDC 施加使用條件，例如限定只能在特定範圍內消費、設定消費期限（以刺激經濟）、或在特定條件下自動凍結資金。從技術角度看，這些功能完全可行；但從人權角度看，它們構成了對公民財產權與消費自由的嚴重侵蝕。中國數位人民幣的某些試點計畫已展現了可程式性的雛形——例如將數位人民幣與特定的消費券綁定，限定在特定商家與時間段內使用。

歐洲對這一問題最為敏感。歐洲央行行長 Christine Lagarde 在多個場合承諾，數位歐元將提供「最高標準的隱私保護」。歐盟委員會 2023 年提出的數位歐元法規草案明確規定：離線的小額交易應具備與現金「相當」的隱私水準——即交易的詳細資訊對央行和中介機構不可見。然而，批評者指出，「相當」與「相同」是不同的——數位技術的特性意味著，即使是「匿名」的離線交易，其元數據（如交易時間、地點、裝置資訊）仍可能被收集和分析。

我認為，隱私問題的解決不能僅依靠技術手段（如加密與零知識證明），還需要制度性的保障——包括：明確的法律規範（什麼數據可以收集、由誰保管、保存多久）；獨立的監督機構（確保央行不會濫用交易數據）；以及有效的救濟機制（當隱私權被侵害時，公民如何獲得補償）。在這個意義上，CBDC 的隱私設計不僅是一個技術問題，更是一個憲法問題——它涉及的是國家權力的邊界。^[10]

五、跨境支付與國際治理：CBDC 的地緣政治維度

CBDC 不僅是國內貨幣政策的工具，它還具有深刻的地緣政治意涵。當多個國家同時推出 CBDC 時，跨境支付的格局可能被重新塑造——而這將觸及國際貨幣體系的核心結構。

目前的跨境支付體系存在嚴重的效率問題。根據世界銀行的數據，全球跨境匯款的平均成本約為匯款金額的百分之六——對於發展中國家的移工家庭而言，這是一筆沉重的負擔。跨境支付的高成本與低效率，根源在於中間環節過多：一筆從菲律賓匯往美國的款項，可能需要經過匯款公司、代理銀行、清算系統等多個中介，每個環節都收取費用並增加處理時間。CBDC——特別是「多邊 CBDC 橋」（multi-CBDC bridge）的概念——為解決這一問題提供了可能。^[11]

BIS 主導的「mBridge」計畫是目前最具代表性的多邊 CBDC 實驗。該計畫由中國人民銀行、香港金融管理局、泰國央行、阿聯酋央行與沙烏地阿拉伯央行共同參與，旨在建立一個共享的技術平台，讓參與國的 CBDC 可以直接跨境交易，無需經過代理銀行網絡。在 2022 年的試點中，mBridge 成功實現了多幣種的即時跨境結算，將傳統的 3-5 個工作日縮短至數秒。

然而，mBridge 計畫也引發了地緣政治的擔憂。一些西方觀察者將其視為中國試圖建立「去美元化」的替代支付通道——在一個由美元主導的國際支付體系中，一個不依賴 SWIFT 和代理銀行網絡的跨境支付基礎設施，可能削弱美國的金融制裁能力。儘管中國官方否認了這一意圖，但這種擔憂反映了一個更深層的現實：CBDC 的跨境應用不僅是技術問題，更是國際秩序的問題。

從治理的角度看，跨境 CBDC 面臨三個核心挑戰。第一是互操作性（interoperability）。各國 CBDC 的技術標準、數據格式與法律規範不同，如何確保它們能夠順暢地互相交易？目前尚無全球性的 CBDC 技術標準——BIS 與 IMF 正在推動相關的協調工作，但進展緩慢。第二是反洗錢的協調。在跨境交易中，如果一國的 CBDC 匿名性標準較高，而另一國要求完整的身份驗證，兩者如何銜接？第三是貨幣替代（currency substitution）的風險。如果一個經濟體量較大的國家的 CBDC（如數位人民幣或數位美元）在一個小型開放經濟體中被廣泛使用，後者的貨幣政策自主權可能被嚴重削弱——這是一種「數位美元化」或「數位人民幣化」的風險。^[12]

回顧全文，CBDC 的治理挑戰遠比其技術挑戰更為複雜。法律框架的缺口需要立法者的智慧，隱私的保障需要制度設計的平衡，跨境治理需要國際社會的協調。作為一位同時具備法學訓練與金融科技研究經驗的學者，我深信：CBDC 的成敗不取決於技術的先進程度，而取決於治理架構的品質。在這個意義上，CBDC 是一面鏡子——它反映的不是技術的能力，而是一個社會的治理能力：它如何平衡效率與隱私、創新與穩定、國家主權與國際合作。而這些平衡，最終取決於法律的智慧與政治的勇氣。