全球治理的碎片化：從多邊主義到多極秩序的挑戰

二戰結束以來建立的多邊治理體系——以聯合國、世界銀行、世界貿易組織與世界衛生組織為核心支柱——正面臨自其創建以來最深刻的合法性危機。大國競爭的回歸、全球公共財的供給失靈、新興科技對既有規則的顛覆，以及發展中國家對制度代表性的不滿，正在從多個維度侵蝕這套以規則為基礎的國際秩序。過去五年間，我有幸與八位國際頂尖學者進行深度對話——從諾貝爾獎得主 Robert Aumann 與 Robert Wilson，到全球衛生法權威 Lawrence Gostin、不平等研究先驅 Branko Milanovic、資本法律編碼理論家 Katharina Pistor、大歷史學者 David Christian、談判理論家 Barry Nalebuff、以及趨勢預測專家 Mauro Guillen。這些橫跨經濟學、法學、歷史學與公共衛生的對話，讓我得以從多重視角審視一個核心問題：全球治理為何正在碎片化？我們能否在多極時代重建有效的國際合作？

一、碎片化的病理學：四重結構性危機

全球治理的碎片化並非單一事件的產物，而是四重結構性危機交疊的結果。理解這些深層病因，是探索處方的前提。

第一重危機是制度代表性的赤字。現行多邊體系的基本架構設計於 1944 至 1945 年間——彼時全球經濟的重心在北大西洋兩岸，聯合國安理會的五個常任理事國反映的是二戰戰勝國的權力格局。八十年後的今天，全球經濟的重心已顯著東移與南移：以購買力平價計算，中國的 GDP 已超越美國，印度排名第三，而非洲大陸擁有全球最年輕的人口結構與最快的城市化速度。然而，安理會的組成從未實質改變，國際貨幣基金組織的投票權分配仍嚴重偏向歐美。正如我在與 Milanovic 教授的對話中所討論的，這種制度設計與權力現實之間的落差，不僅削弱了多邊機構的合法性，更讓新興大國有了建立「平行秩序」的動機——從亞洲基礎設施投資銀行到金磚國家開發銀行，替代性制度的湧現正是既有體系代表性不足的直接反映。^[1]

第二重危機是全球公共財的供給失靈。全球治理存在的根本理由，是為了解決單一國家無法獨力處理的跨國問題——疫病大流行、氣候變遷、金融系統性風險、網路安全。然而，COVID-19 疫情殘酷地暴露了多邊體系在提供全球公共財方面的嚴重不足。在與 Gostin 教授的對話中，他對世界衛生組織的批評尤為深刻：WHO 在疫情初期的資訊傳遞遲緩、缺乏獨立調查權、無法約束會員國的資訊透明義務、更無力協調全球疫苗的公平分配。Gostin 教授指出，WHO 的年度預算甚至不及一所美國大型教學醫院——這意味著全人類的公共衛生安全網，其資源配置遠低於一個城市的醫療機構。當全球最需要多邊合作的時刻到來時，多邊體系卻是最脆弱的。^[2]

第三重危機是法律全球化的退潮。過去三十年，法律全球化——透過國際條約、雙邊投資協定與國際仲裁機制推動法律規則的趨同——是全球治理的重要支柱。然而，Pistor 教授在我們的對話中提出了一個深具洞察力的觀點：法律全球化的主要受益者是擁有法律專業能力的跨國企業與金融資本，而非普通公民。她所論述的「資本的法律編碼」——透過合約法、公司法、信託法與破產法的組合，將普通資產轉化為受法律保護的資本——本質上是一種利用法律全球化實現私人利益最大化的策略。當這種「為資本服務的法律全球化」引發越來越多國家的反彈時，法律全球化本身便失去了政治正當性。近年來各國對國際投資仲裁制度的質疑、對跨國科技巨頭的反壟斷行動、以及對數據主權的強調，都是法律全球化退潮的信號。^[3]

第四重危機是科技治理的真空。人工智慧、量子運算、合成生物學、太空商業化——這些正在重塑人類生存條件的新興科技，幾乎完全處於國際治理的空白地帶。現有的多邊機構是為二十世紀的問題設計的：聯合國處理戰爭與和平，WTO 處理貿易爭端，WHO 處理疫病——但沒有任何一個機構具備監管跨國 AI 系統或協調量子技術出口管制的授權與能力。正如 Guillen 教授在我們的對話中所警告的，科技變革的速度遠超制度創新的速度，這種「治理赤字」可能導致科技權力的高度集中與濫用。^[4]

二、多邊機構為何失靈：從 WHO 到 WTO 的制度性困境

如果四重危機構成了碎片化的宏觀背景，那麼多邊機構自身的制度性困境則是微觀層面的加速因素。在為世界銀行與聯合國相關機構主持跨國政策研究的經歷中，我近距離觀察了這些機構的運作邏輯，也目睹了其結構性的侷限。

多邊機構面臨的第一個困境是「委託—代理問題」的極端版本。在與 Aumann 教授關於誘因設計的對話中，我們深入討論了制度設計的核心挑戰：如何確保代理人（多邊機構的官僚）忠實地執行委託人（會員國）的意志？問題在於，多邊機構的委託人不是一個，而是近兩百個主權國家，它們的利益往往相互衝突。WHO 的處境是最典型的例證：它的資金來源主要依賴少數大國的自願捐款（而非按比例分攤的會費），這使得 WHO 的獨立性天然受限——主要捐助國可以透過「指定用途捐款」來引導 WHO 的議程設定，將機構的注意力從全球公共衛生的系統性需求轉向捐助國偏好的特定疾病或特定區域。Gostin 教授將此形容為 WHO 被「金主劫持」（donor capture）的現象——一個理應為全人類服務的機構，事實上在為少數出資者的優先序服務。^[5]

第二個困境是「最低共同標準」的陷阱。由於多邊機構的決策通常需要廣泛的共識（如果不是一致同意），任何規則的制定都傾向於遷就最不願意合作的成員——結果是國際規則往往停留在最低共同標準，遠低於處理問題所需的力度。WTO 的多哈回合談判歷經二十餘年未能完成，正是因為發達國家與發展中國家在農業補貼與智慧財產權問題上的根本分歧無法調和。當多邊談判無法產出有意義的結果時，各國轉向雙邊或區域協定——CPTPP、RCEP、美歐貿易暨科技委員會——這進一步削弱了多邊體系的中心地位。

第三個困境是執行機制的缺失。國際法的一個根本特徵是缺乏強制執行力——沒有「世界警察」可以強制各國遵守國際義務。這個問題在全球治理的每一個領域都存在，但在衛生與氣候領域尤為嚴重。《國際衛生條例》（IHR）要求各國及時通報公共衛生緊急事件，但當一國出於政治考量延遲通報時，WHO 既無調查權也無制裁手段。《巴黎氣候協定》設定了全球升溫控制目標，但各國的減排承諾（NDC）完全自願，退出機制簡便。正如 Wilson 教授在我們討論機制設計時所強調的：任何制度的有效性取決於其能否創造足夠的誘因使參與者合作，而當前的國際治理機制恰恰在誘因設計上最為薄弱——遵守規則的收益由全體分享，但違反規則的成本卻由個別國家外部化。^[6]

這三重困境共同構成了一個惡性循環：多邊機構因代表性不足而缺乏合法性，因合法性不足而無法獲得充分授權，因授權不足而無法有效執行，因執行不力而進一步喪失合法性。要打破這個循環，需要的不是對現有機構的修修補補，而是對全球治理架構的根本性反思。

三、不平等、資本與治理的深層連結

全球治理碎片化的另一個關鍵維度，往往在國際關係的主流討論中被低估——那就是全球不平等與資本流動對治理體系的侵蝕效應。我與 Milanovic 教授和 Pistor 教授的對話，為理解這一維度提供了不可或缺的分析框架。

Milanovic 教授在我們的對話中闡述了他的核心論點：當代全球化在縮小國家間不平等（特別是中國與印度的崛起）的同時，加劇了許多國家內部的不平等。這種「雙向運動」對全球治理有深遠的影響。在國際層面，新興大國的經濟崛起賦予了它們挑戰既有秩序的實力與意願，而西方國家內部日益嚴重的不平等則催生了民粹主義與經濟民族主義——從英國脫歐到美國的「美國優先」，這些政治力量從根本上動搖了多邊主義的國內政治基礎。當選民認為全球化帶來的利益被精英階層獨佔，而成本由工人階級承擔時，支持國際合作的政治意願便會消退。^[7]

Pistor 教授的分析則揭示了另一個層面：全球治理體系不僅面臨外部壓力，其內部運作本身就是不平等的生產機制之一。國際投資仲裁制度允許跨國企業繞過一國的司法體系、直接挑戰該國的公共政策（如環境法規或勞動保護），這實質上賦予了資本持有者淩駕於民主決策之上的法律權力。國際智慧財產權規則（如 TRIPS 協定）在保護創新的名義下，鞏固了技術先進國家的壟斷地位——COVID-19 疫情期間，發展中國家對疫苗專利的臨時豁免請求遭到長期阻擋，便是這一結構性矛盾的縮影。

當全球治理體系被視為不平等的推手而非校正器時，它便喪失了最重要的資產：被治理者的信任。在我為世界銀行主持的研究中，一個反覆出現的主題是發展中國家對「華盛頓共識」式治理建議的深刻懷疑——這些建議往往要求市場開放與制度自由化，卻忽視了各國不同的發展階段與社會脈絡。Milanovic 教授指出，中國的經濟成功恰恰發生在它拒絕全面接受「華盛頓共識」的前提下，這對多邊機構的政策正統性構成了根本性的挑戰。

這些分析指向一個深層結論：全球治理的碎片化，不僅是大國地緣政治競爭的表象，更是全球資本主義內部矛盾在制度層面的映射。當治理體系無法調和效率與公平、開放與保護、全球整合與國內正當性之間的張力時，碎片化便成為一種必然的制度回應。^[8]

四、科技作為催化劑：AI 與量子時代的治理新挑戰

如果說上述分析描繪的是全球治理碎片化的「已知病因」，那麼新興科技正在製造的則是「未知變量」——一組可能根本性地改變治理問題性質的新力量。

在目前帶領超智諮詢從事 AI 與量子運算策略的工作中，我日復一日地見證科技發展與治理框架之間的鴻溝。人工智慧的跨境性質意味著，一家美國公司開發的 AI 模型可以在全球範圍內即時部署，影響數十億人的資訊獲取、信用評估與就業機會——但目前沒有任何國際機制可以對這種跨境影響進行協調監管。歐盟制定了《AI 法》，中國出台了《生成式人工智能服務管理暫行辦法》，但這些都是單邊的國內法規，彼此之間不僅缺乏協調，在某些關鍵問題上甚至存在根本性衝突。

量子運算的治理挑戰更為嚴峻。一旦容錯量子電腦實現突破，現行的公鑰加密體系——全球數位經濟與國家安全通訊的基礎——將面臨被破解的風險。這不是未來的假設情境，而是各國情報機構當前正在準備的現實威脅。然而，量子安全的過渡需要全球協調——如果部分國家完成了後量子密碼學的升級而其他國家未能跟上，全球數位基礎設施將出現嚴重的安全漏洞。目前，這一議題幾乎完全不在多邊治理的議程之上。

更深層的問題在於科技對治理範式本身的挑戰。傳統的國際治理建立在「領土主權」的概念之上——每個國家在其領土範圍內擁有排他性的治理權力。但數位空間不承認國界：數據跨境流動、演算法即時部署、網路攻擊無國籍。Guillen 教授在我們的對話中指出，到 2030 年，全球將有超過一半的經濟活動發生在數位空間——而我們用以治理這個空間的規則，仍然建立在「物理邊界」的假設之上。^[9]

從 Aumann 教授的賽局理論視角來看，科技治理面臨的是一個典型的「協調賽局」（coordination game）：所有國家都能從協調的全球規則中受益，但每個國家都傾向於讓其他國家先行動，自己搭便車或保留最大的政策靈活性。在沒有有效的協調機制與可信的承諾裝置（commitment device）的情況下，各國將持續走向「監管碎片化」——以不同的標準、不同的規則、不同的執法力度，各自為政地回應同一組全球性的科技挑戰。

David Christian 教授的大歷史視角為此提供了一個重要的警示。他在我們的對話中強調，人類歷史上每一次重大的技術躍升——從農業革命到工業革命——都需要相應的社會組織與治理創新才能將技術的潛力轉化為持久的文明進步。如果我們正處於 AI 與量子運算驅動的新一輪技術躍升之中，卻未能發展出匹配的治理框架，歷史的教訓告訴我們，結果可能不是進步，而是動盪。^[10]

五、重建治理：多極時代的制度創新路徑

面對碎片化的現實，我們既不能天真地期待回到美國主導的單極秩序，也不能消極地接受多邊主義的終結。基於與八位學者對話的啟發，以及我在劍橋大學、世界銀行與聯合國相關機構的研究與實務經驗，我提出多極時代全球治理重建的五個方向。

第一，從「普世一致」轉向「可變幾何」。追求所有國家在所有議題上達成一致的治理模式，在多極時代已不可行。更務實的方向是「可變幾何」（variable geometry）——在不同議題上組成不同的合作聯盟。在氣候議題上，主要排放國可以組成小型的行動聯盟；在 AI 治理上，技術領先國可以先行制定標準框架再逐步擴展；在全球衛生上，關鍵疫苗生產國可以建立快速反應機制。這種靈活的合作架構不是對多邊主義的放棄，而是在新的權力格局下維持國際合作的務實策略。Nalebuff 教授關於談判的核心洞見在此高度適用：有效的合作不需要所有參與者利益完全一致，而是需要找到每對參與者之間的共同利益點，以此為基礎逐步擴大合作範圍。^[11]

第二，強化多邊機構的獨立性與執行能力。以 WHO 為例，Gostin 教授提出的改革方案值得認真考慮：將 WHO 的資金模式從依賴自願捐款轉向強制性的會費分攤，賦予 WHO 獨立的疫情調查權（類似國際原子能機構的核查模式），建立違規國家的制裁機制。同樣的邏輯可以推廣到其他領域——國際治理機構需要擺脫「成員國服務機構」的定位，轉型為具有獨立授權與執行能力的「全球公共財提供者」。這需要主權國家讓渡部分權力——這在政治上是困難的，但 COVID-19 的教訓已經證明，主權至上的代價可能是全球性的災難。

第三，將新興大國真正納入治理核心。全球治理體系要重獲合法性，就必須反映當前而非八十年前的權力現實。這意味著安理會改革不能無限期推遲，國際金融機構的投票權必須實質調整，全球貿易規則的制定必須更加包容發展中國家的利益與聲音。Milanovic 教授的分析提醒我們：如果現有體系不主動向新興力量開放空間，它們就會在體系之外建立替代安排——屆時碎片化將不再是「治理效率的損失」，而是「平行秩序的對峙」。

第四，建立科技治理的新型多邊平台。AI、量子運算、合成生物學等新興科技需要專門的國際治理機制——但這不意味著要建立新的聯合國機構。更有效的模式可能是「多方利益攸關者」（multi-stakeholder）平台——由政府、企業、學術界與公民社會共同參與的治理機制，兼具國家間談判的政治合法性與技術社群的專業能力。在劍橋大學替代金融中心（CCAF）的工作經驗讓我深刻認識到，金融科技監管領域的一些成功案例——如全球金融創新網絡（GFIN）——正是這種多方利益攸關者模式的實踐。

第五，重建全球治理的敘事基礎。制度改革需要政治意願，而政治意願需要公共敘事的支撐。Christian 教授的大歷史框架在此提供了一個有力的敘事資源：從宇宙大爆炸到人類文明的每一次重大躍進，都是透過更大規模的合作來實現的——從部落到城邦，從民族國家到國際組織。在一個核武器、AI 與氣候變遷共同定義風險格局的時代，全球合作不是理想主義，而是物種存續的理性選擇。這個敘事需要從學術圈走向公共領域，成為支撐多邊主義政治意願的文化基礎。

回顧全文，全球治理的碎片化是我們這個時代最重大的制度挑戰之一。它不會透過單一的改革方案或某次峰會的聯合聲明得到解決——它需要的是持續的制度創新、艱難的權力調整、以及重新想像人類如何在一個多極且科技驅動的世界中組織共同生活。在為世界銀行與聯合國主持研究的那些年裡，我見證了多邊體系的脆弱；在與八位學者的對話中，我看到了重建的智識資源。碎片化是現實，但它不是命運——前提是我們有足夠的智慧與勇氣，去設計適應這個新時代的治理架構。^[12]